Publicado el 30 Ene 2024 / 1 comentario

Autonomía, rendición de cuentas y rendimiento académico en PISA 2022

Autores: Marina Ruano Castañé, Universidad Francisco de Vitoria y Fundación Europea Sociedad y Educación, y Miguel Ángel Sancho, presidente de la Fundación Europea Sociedad y Educación.

El informe PISA (Programme for International Assessment) de reciente aparición está teniendo una especial repercusión en la opinión pública y en las declaraciones de expertos y responsables de las políticas educativas debido a los bajos resultados obtenidos.

Analizar los factores que más pueden influir en el rendimiento académico constituye una prioridad para cambiar esta tendencia negativa. Entre las muchas variables que tienen incidencia en la calidad de enseñanza, queremos llamar la atención sobre los aspectos relacionados con el gobierno de los centros, aprovechando los datos que aporta PISA sobre el contexto de los centros y su relación con el rendimiento académico.

En esta edición PISA 2022 Volumen II [1], se estudia, entre otros temas, la relevancia que cobra la autonomía disfrutada por los centros educativos, con relación a los resultados académicos obtenidos por los alumnos. Para ello realiza un cuestionario a los directores de los centros educativos donde se les plantea los diversos temas de contexto educativo que se quieren analizar.  

El informe muestra como aquellos países cuyos centros educativos tienen una mayor autonomía, dando más responsabilidades a directores y profesores, tienden a obtener mejores rendimientos académicos.

El estudio realizado muestra como los sistemas educativos de alto rendimiento cuentan con mayores responsabilidades en materia de recursos humanos, en aspectos como la contratación del profesorado. Sucede de manera similar en el ejercicio de las funciones presupuestarias, obteniendo mejores resultados aquellos centros en los que el presupuesto es gestionado por los directores de centro.  

Sin embargo, para un mejor resultado del ejercicio de esta autonomía, se precisa también de la existencia de mecanismos de garantía de calidad que nos permitan establecer un sistema de rendición de cuentas. Entre estos mecanismos PISA señala aquellos que puedan ofrecer acompañamiento y apoyo a los docentes, un cierto nivel de seguimiento de las clases de cara a conseguir los objetivos propuestos y el registro sistemático de los resultados de los alumnos en los exámenes y de las tasas de graduación.

En el gráfico A, podemos observar el índice de responsabilidad con el que cuentan las escuelas sobre sus recursos (fundamentalmente en materia de personal y gestión económica), con distinción atendiendo a la naturaleza pública o privada del centro educativo. Este índice responde a la relación entre las responsabilidades otorgadas a los centros escolares y las responsabilidades que corresponden a  las autoridades educativas.

Gráfico A. Índice de responsabilidad de los centros escolares sobre los recursos, por tipo de centro.

Fuente: OCDE, PISA 2022. Database, Anexo B1, Capítulo 6.

La tendencia predominante en este grafico es de una mayor autonomía en los centros privados en contraposición a los públicos. Aquí encontramos a España por debajo de la media de la autonomía que disfrutan el resto de sistemas educativos de la OCDE, algo que se ve agravado en el caso de la autonomía en los centros públicos, la cual es prácticamente inexistente. Mientras que países como Suecia o Reino Unido alcanzan los 3 puntos en sus centros públicos, y superan los 4 en los privados, España apenas alcanza el 0,5 en centros de enseñanza pública y el 2,5 en sus privados.

También podemos observar el gráfico B por lo que se refiere a la autonomía curricular, que, aunque sea superior a la que se tiene en la autonomía de recursos, sigue en la parte inferior del gráfico. En este caso España crece un poco en sus centros públicos, situándose cerca del punto entero, pero cae a los 2 puntos en los privados, lo que implica una menor autonomía en los currículos de estos centros. Estos datos siguen presentando a España por debajo de media de la OCDE en todos los casos.

Gráfico B. Índice de responsabilidad de los centros escolares en el currículo, por tipo de centro.

Fuente: OCDE, PISA 2022. Database, Anexo B1, Capítulo 6.

Los gráficos presentados ponen el foco sobre el hecho de que, en los centros escolares públicos en España, la gestión a la hora de tomar decisiones reside casi en la totalidad en las autoridades regionales y nacionales, dejando a los centros educativos muy poca autonomía en lo que respecta a por ejemplo decisiones presupuestarias, de contratación o de currículum.

En contraste con esta realidad que muestra los datos de PISA, la regulación del sistema educativo español tanto en la LOMLOE como en el desarrollo normativo de las CCAA se reconoce el derecho de los centros educativos a disfrutar de un cierto grado de autonomía en sus decisiones con el fin de adaptar sus recursos a sus circunstancias concretas, pudiendo obtener así un mayor rendimiento académico. Igualmente, en su contenido se contempla la existencia de mecanismos de evaluación y rendición de cuentas en equilibrio con esta autonomía pedagógica, así se busca hacer uso de un valioso instrumento de seguimiento y valoración de los resultados obtenidos y de mejora de los procesos.[2]

Más concretamente, el texto legislativo recoge en sus artículos 21 y 29 la existencia de evaluaciones censales y de diagnóstico a realizar por las Administraciones educativas, destinadas a alumnos de cuarto curso de educación primaria y segundo de secundaria. A través de estas pruebas en las que participará todo el alumnado matriculado, se facilitará información suficientemente objetiva que permita si fuese necesario, iniciar procedimientos de mejora. Pese que hasta la fecha dichas pruebas no se han realizado, se prevé su realización a partir de este curso 23/24, habiendo sido publicado ya el marco general de evaluación y modelos de evaluación.

Todo ello nos muestra que la regulación normativa sobre autonomía y rendición de cuentas, carece de desarrollos y aplicaciones concretas.

La normativa de aplicación desarrollada por las CCAA apenas aplica los diversos tipos de autonomía formulados en la Ley orgánica, salvo algunos decretos autonómicos sobre autonomía pedagógica, y tímidas regulaciones sobre autonomía de personas en lo que se refiere a establecer perfiles profesionales por parte del centro educativo o selección entre la bolsa de interinos. [3]

Teniendo en cuenta los datos que hemos presentado de PISA y analizando la situación de España en relación con el resto de países, se puede afirmar que el índice de autonomía escolar en España cuenta con un amplio margen de mejora. Sus bajos índices, muy lejos de aquellos presentados por otros países miembros de la OCDE, ponen el foco en la necesidad de otorgar un mayor ejercicio de la autonomía pedagógica y de gestión de los recursos a los propios centros docentes y sus equipos directivos.

Una mayor autonomía que como subraya el informe PISA, para que implique un mejor rendimiento académico debe estar siempre acompañada por mecanismos de rendición de cuentas y evaluación, como los ya expresados en la LOMLOE, pero con la necesidad de ser implementados.

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[1] OECD (2023), PISA 2022 Results (Volume II): Learning During – and From – Disruption, PISA, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/a97db61c-en.

[2] BOE-A-2020-17264 Ley Orgánica 3/2020, de 29 de diciembre, por la que se modifica la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. (s/f). Boe.es. https://www.boe.es/buscar/doc.php?id=BOE-A-2020-17264

[3] Por lo que se refiere a la autonomía en la gestión de personal, es en Cataluña donde encontramos una regulación más avanzada. La Generalitat aprobó el Decreto 39/2014, de 25 de marzo, por el que se regulan los procedimientos para definir el perfil y la provisión de los puestos de trabajo docentes. Con relación a la autonomía pedagógica véase art.28 del Decreto 61/2022, de 13 de julio, del Consejo de Gobierno, por el que se establece para la Comunidad de Madrid la ordenación y el currículo de la etapa de Educación Primaria. También la Orden 130/2023, de 23 de enero, de la Vicepresidencia, Consejería de Educación y Universidades,